BRH Bemerkungen 2008

Bund investiert Milliarden auf Grundlage veralteter Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen …

lautet eine der Kapitelüberschriften in den Bemerkungen 2008 des Bundes­rechnungshofes, vorgestellt am 08. Dezember 2008. Wir haben für Sie Textpassagen aus den „Bemerkungen 2008“ zum Thema “Wirtschaft­lichkeitsberechnungen” hier dokumentiert.

Verlängerung von Rahmenverträgen erfordert neue Wirtschaftlichkeitsberechnung …
(Ziffer 5 –  IT-Outsourcing mit unnötig hohen Risiken)

Das Auswärtige Amt schloss im Jahre 1999 einen langfristigen Rahmenvertrag zum Outsourcing von Teilen seines IT-Betriebs. Es vereinbarte eine zu lange Laufzeit und nahm Risiken wegen zu großer Auslegungsspielräume in Kauf. Der Bundesrechnungshof forderte das Auswärtige Amt auf, den Vertrag zu kündigen, um eine zu große Abhängigkeit vom Auftragnehmer zu vermeiden. Das Auswärtige Amt verlängerte jedoch den Wartungsanteil und bestellte noch kurz vor Vertragsende IT-Geräte im Wert von mehreren Millionen Euro auf Vorrat.

Das Outsourcing von Leistungen ist mit besonderen Risiken verbunden. Der Auftragnehmer kann eine Abhängigkeit nutzen, um überhöhte Preise für seine Leistungen zu fordern. Der Nachweis der Wirtschaftlichkeit ist daher besonders bedeutsam. Im Jahre 1999 schloss das Auswärtige Amt einen Rahmenvertrag für zunächst 2 500 Arbeitsplätze im Inland mit fünfjähriger Laufzeit und Verlängerung um jeweils drei Jahre. Das Beschaffungsvolumen war nicht begrenzt. Im Laufe der Zeit erweiterte das Auswärtige Amt den Leistungskatalog des Rahmenvertrages erheblich, um beispielsweise die Installation von Servern in den Auslandsvertretungen beauftragen zu können. Nach wiederholter Kritik des Bundesrechnungshofes kündigte das Auswärtige Amt den Vertrag zum 1. September 2007. Kurz vor dessen Ablauf erteilte es jedoch noch Aufträge für 3,9 Mio. Euro. Über die Vertragslaufzeit wurden über den Rahmenvertrag Leistungen für insgesamt 40 Mio. Euro abgerechnet. Das Auswärtige Amt kontrollierte weder bei der Verlängerung im Jahre 2004 noch bei der Kündigung des Rahmenvertrages den wirtschaftlichen Erfolg des IT-Outsourcings.

Der Bundesrechnungshof hat den Rahmenvertrag wegen der zu langen Laufzeit und der zu großen Flexibilität kritisiert. Die Erweiterungen des Vertrages hätten eine neue Wirtschaftlichkeits­untersuchung und auch eine Neu­ausschreibung der Leistungen erfordert. Das Auswärtige Amt hat darauf hingewiesen, dass eine Erfolgs­kontrolle der mit dem Rahmenvertrag erwarteten Einsparungen erst zum Vertragsende möglich und erforderlich sei.

Der Bundesrechnungshof ist dagegen der Auffassung, dass die Entscheidung über die Verlängerung genauso vorbereitet werden musste wie die Entscheidung über einen neuen Vertrag. Spätestens im Jahre 2003 wäre daher eine Erfolgskontrolle erforderlich gewesen. Wegen der dynamischen Entwicklung der Technik und der Preise auf dem IT-Markt hätte eine neue Ausschreibung der Leistungen im Wettbewerb wahrscheinlich zu deutlich günstigeren Konditionen geführt. Das Auswärtige Amt sollte umgehend eine Erfolgskontrolle zum bisherigen IT-Outsourcingkonzept nachholen.

Aktualität und Risikobewertung früherer Wirtschaftlichkeitsberechnungen kritisch prüfen …
(Ziffer 13 –  Bund investiert Milliarden auf Grundlage veralteter Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen)

Investitionen des Bundes in den Neu- und Ausbau seiner Schienenwege von durchschnittlich 1,7 Mrd. Euro pro Jahr liegen zum Teil veraltete Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen zugrunde. Damit können Vorhaben bei der Realisierungsentscheidung aufgrund geänderter Rahmenbedingungen bereits unwirtschaftlich geworden sein.

Der Bund hat für finanzwirksame Maßnahmen angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen. Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit fordert, mit vorhandenen Mitteln den größtmöglichen Nutzen zu erzielen. Der Bund investiert durchschnittlich 1,7 Mrd. Euro pro Jahr für den Neu- und Ausbau seiner Schienenwege. Das Parlament legt regelmäßig bei diesen Bauvorhaben den „Vordringlichen Bedarf“ fest. Vor Aufnahme in den „Vordringlichen Bedarf“ lässt das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Bundesministerium) die Wirtschaftlichkeit der neuen Vorhaben untersuchen. Mit einem methodisch anspruchsvollen Verfahren wird dabei das Nutzen-Kosten-Verhältnis (NKV) eines Vorhabens für einen Zeitraum von 40 Jahren ermittelt. Für die Aufnahme eines neuen Vorhabens in den „Vordringlichen Bedarf“ des Jahres 1992 sollte dessen Nutzen dreimal höher als die Kosten sein (NKV größer 3). Dieses NKV größer 3 deckte Risiken ab, die aus unsicheren Annahmen für einen Zeitraum von 40 Jahren folgten (Sicherheitsmarge). Seit dem Jahre 2003 muss der Nutzen für die Aufnahme in den „Vordringlichen Bedarf“ nur noch höher als die Kosten sein (NKV größer 1). Die Sicherheitsmarge ist damit weggefallen. Aktuell sind Investitionen von 9 Mrd. Euro geplant, die einen NKV zwischen 1 und 3 ausweisen.

Bisher unterließ es das Bundesministerium, einmal festgelegte NKV zu aktualisieren. Das Bundes­ministerium konnte somit das Parlament nicht darüber informieren, ob ein Vorhaben inzwischen unwirtschaftlich geworden ist. Viele Kostenannahmen erwiesen sich in der Nachschau als zu niedrig. Das Bundesministerium hat mitgeteilt, dass es die Annahmen zumindest überprüfen und zum Jahre 2009 die Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen aktualisieren will, die nicht kurz vor der Fertigstellung stehen. Weitere Aktualisierungen seien nicht erforderlich. Eine Reihung der Vorhaben nach NKV oder eine Sicherheitsmarge sei nicht zielführend.

Der Bundesrechnungshof empfiehlt, die Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen auch zu aktualisieren, wenn sich die Annahmen gravierend ändern. Bei der Aufnahme in den „Vordringlichen Bedarf“ sollte eine Sicherheitsmarge vorhanden sein, damit die Vorhaben auch bei ungünstigen Entwicklungen wirtschaftlich bleiben. Außerdem sollte das Bundesministerium Vorhaben mit hohem NKV bevorzugt realisieren, um den Nutzen zu maximieren.

Beispiel Reinigungsleistungen: auch Daueraufgaben können angemessene Wirtschaftlichkeitsberechnungen zwingend erforderlich machen …
(Ziffer 40 –  Ausgaben für Reinigungsleistungen können erheblich gesenkt werden)

Der Bundesrechnungshof hat die Bundesministerien beraten, wie die Ausgaben für Reinigungsleistungen erheblich gesenkt werden können. Allein die Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts (mittelbare Bundesverwaltung) geben für Reinigungsleistungen jährlich einen dreistelligen Millionenbetrag aus.

Die Einrichtungen hatten wiederholt ohne vorherige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung Reinigungsleistungen vergeben. Die zu reinigenden Flächen bestimmten die Einrichtungen oft falsch, Reinigungsintervalle legten sie nicht bedarfsgerecht fest. Hinzu kamen Fehler im Vergabeverfahren. In Verträgen mit Reinigungs­unternehmen fehlten wesentliche Regelungen, z. B. zur Haftung des Unternehmens bei mangelhafter Reinigung sowie zu Kündigungs- und Kontrollrechten der Einrichtung. Die Qualität der Reinigung prüften die Einrichtungen oft nicht, häufig war die Reinigung mangelhaft.

Die Einrichtungen müssen angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchführen. Reinigungsbedarfe müssen die Einrichtungen zutreffend bestimmen und Ausschreibungen sorgfältig vorbereiten. Dazu gehört, die Interessen der Einrichtung in den Reinigungsverträgen sachgerecht zu berücksichtigen. Zur Qualitätssicherung sollten die Einrichtungen die Reinigungsleistung systematisch überprüfen. Die für die Gebäude­bewirtschaftung in der unmittelbaren Bundesverwaltung weitgehend verantwortliche Bundesanstalt für Immobilienaufgaben unterstützt die Empfehlungen des Bundesrechnungshofes.

Bundesverwaltung will ihre Software-Entwicklung verbessern … (Ziffer 34)

Die Bundesverwaltung will vom Bundesrechnungshof aufgezeigtes Verbesserungspotenzial ihrer Software-Entwicklung nutzen. Hierzu hat sie Empfehlungen des Bundesrechnungshofes aufgegriffen und ihre Arbeitshilfen ergänzt. Die Bundesregierung hat auch beschlossen, die Kompetenzen zur Software-Entwicklung stärker zu bündeln.

Die Bundesverwaltung mit ihren 350 000 IT-Arbeitsplätzen ließ in den letzten zehn Jahren mit erheblichem, immer weiter steigendem Aufwand Software entwickeln. Die Entwicklung einer speziellen Software wird als befristete Aufgabe und in der Regel als Projekt organisiert. Innerhalb eines IT-Projektes beauftragt die Bundesverwaltung häufig externe Unternehmen mit Teilaufgaben, weil ihre Kapazitäten hierzu nicht ausreichen. Der Bundesrechnungshof untersuchte mehr als 50 dieser IT-Projekte und stellte folgende Schwachpunkte fest:

1. Vorbereitung der IT-Projekte
Die Bundesverwaltung bereitete IT-Projekte nicht sorgfältig genug vor. Projektziele waren unpräzise, unrealistisch oder nicht gesetzt. Maßstäbe für die Zielerreichung fehlten. Die Verpflichtung, in der Planungs- und Entscheidungsphase Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen, wurde selten eingehalten. Die Fachkonzepte waren nicht ausreichend detailliert, weil der Zeitbedarf für diese für den Projekterfolg wesentliche Aufgabe zu knapp kalkuliert wurde. In einem Fachkonzept sollen die Ausgangssituation und die Funktionalität der zu entwickelnden Software aus Sicht des Anwenders beschrieben werden. Zudem fehlten häufig Meilensteinpläne, mit denen innerhalb des IT-Projektes Zwischenziele für Leistung, Kosten und Termine festgelegt werden.

2. Leistungsbeschreibung
Wegen der mangelhaften Fachkonzepte ließen sich häufig Leistungsumfang, -dauer und -vergütung der Externen bei Vertragsschluss nur unzureichend festlegen. Oftmals beschrieben die externen Auftragnehmer selbst die Anforderungen an die von ihnen zu entwickelnde Software.

3. Vertragsart
Weil die Anforderungen nicht hinreichend genau waren, schrieb die Bundesverwaltung die Software-Entwicklung nur selten als Werkvertrag aus. Allein bei einem Werkvertrag wird als Leistung eine funktionsfähige Software vereinbart. Stattdessen schloss die Bundesverwaltung überwiegend Dienstverträge ab.Hier wird nur festgelegt, mit welchen Kapazitäten der Auftragnehmer Software entwickelt. Während es der Bundesverwaltung oblag, die Entwicklung zu steuern und zu koordinieren, musste der Auftragnehmer lediglich nachweisen, dass er die vereinbarten Stunden an dem IT-Projekt gearbeitet hatte. Damit blieb die Bundesverwaltung dafür verantwortlich, dass die zu entwickelnde Software am Ende funktioniert. Leistungsumfang, -dauer und -vergütung wurden bei den Dienstverträgen oft erst nach Vertragsschluss festgelegt.

4. Projektkontrolle und -steuerung
Die Mängel während der Vorbereitung der Projekte erschwerten die Projektkontrolle und -steuerung. Beispielsweise war der Arbeitsfortschritt nicht messbar, weil Projektziele und Maßstäbe für die Zielerreichung fehlten oder unzureichend waren. Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen waren nicht fortgeschrieben worden. Die Bundesverwaltung erkannte Risiken zu spät, da in der Vorbereitung weder Risiken analysiert noch realistische Meilensteine festgelegt worden waren. Dies trug zu Terminverzögerungen, Kostensteigerungen und Leistungsmängeln bei.

5. Umgang mit Änderungen
Als Folge unvollständiger Leistungsbeschreibungen forderten die Nutzer zu viele Änderungen und verteuerten so die IT-Projekte. Mangels einschlägiger Erfahrungen konnten die Bundesbeschäftigten nicht überprüfen, ob der vom Auftragnehmer dafür geschätzte Aufwand gerechtfertigt war.

6. Qualifikation der Beschäftigten des Bundes
Projektleiter und -beteiligte der Bundesverwaltung hatten zu wenig Projekterfahrung und machten deswegen Fehler. Sie erhielten zu wenig Zeit, um das IT-Projekt bearbeiten zu können. Projektleiter steuerten das interne und externe Personal unzureichend, insbesondere bei Dienstverträgen. Die Kenntnisse der Bundesbeschäftigten reichten des Öfteren nicht aus, um die Qualität der entwickelten Software beurteilen zu können.

Der Bundesrechnungshof hat die wiederholt aufgetretenen Mängel für vermeidbar gehalten. Er hat daher … empfohlen:

1. Die Bundesverwaltung sollte den Zeitbedarf für das Fachkonzept mit Reserven veranschlagen. Große IT-Projekte sollte sie in kleinere, selbstständige IT-Projekte aufteilen. Bei Wirt­schaft­lich­keits­unter­suchungen sollte auch der nicht monetäre Nutzen soweit präzisiert und quantifiziert werden, dass er – wie die monetären Ziele – mess- und prüfbar ist… Die Bundes­verwaltung sollte auch den Umfang externer Unterstützung sorgfältiger ermitteln, indem sie Verfügbarkeit und Fachkenntnisse ihres eigenen Personals einbezieht. Die Beschäftigten, die die Software später nutzen, sollten bereits von Beginn des IT-Projektes an eingebunden sein. So sollte sichergestellt werden, dass die Software später das kann, was der Nutzer braucht.

2. Die Leistungsbeschreibung sollte die Bundesverwaltung grundsätzlich selbst erstellen. Dadurch erwerben die bei ihr Beschäftigten auch die erforderlichen Kenntnisse, um später die Qualität der entwickelten Software beurteilen zu können. Vorab sollten sie allerdings in Software-Entwicklungs­methoden geschult werden. Die Leistungsbeschreibung sollte nur dann von externen Auftragnehmern erstellt werden, wenn die hierfür erforder­lichen Spezial-Kenntnisse der Bundesverwaltung nicht ausreichen. Dieser Teil eines IT-Projektes sollte aber eigenständig ausgeschrieben werden und der Software-Entwicklung vorgeschaltet sein.

3. Die Bundesverwaltung sollte keine Dienstverträge für Software-Entwicklung abschließen. Daher sollte sie diese erst ausschreiben, wenn der Leistungsumfang im Fachkonzept festgelegt worden ist. Ist dies bei einer komplexen Software-Entwicklung nicht möglich, sollte die Entwicklung in Teilprojekte zerlegt werden. Deren Ergebnisse sollten dabei unabhängig von der Entwicklung der anderen Teilprojekte nutzbar sein.

4. Die Bundesverwaltung sollte ständig den Projektfortschritt messen und kontrollieren, inwieweit die Meilensteine erreicht werden. Abhängig von der Veränderung der Risiken sollte sie steuernd eingreifen. Nach Betriebs­aufnahme sollte bei einer ersten Erfolgskontrolle die Wirtschaftlichkeit überprüft werden.

5. Änderungen nach Abnahme des Fachkonzeptes sollte die Bundesverwaltung nur noch in unabweisbaren Fällen zulassen, z. B. bei Änderung von Gesetzen. Alle anderen Änderungswünsche sollten gesammelt und nach ihrer Bedeutung gereiht werden. Kriterien für die Reihenfolge sollten die Wirtschaftlichkeit der Änderung und der Beitrag zum Projekterfolg sein. Die gesammelten Änderungen sollten später in einem Paket als eigenständiges IT-Projekt umgesetzt werden.

6. Die Bundesverwaltung sollte ihre Beschäftigten schulen, bevor sie bei der Software-Entwicklung eingesetzt werden. Sie sollte darauf achten, dass sie die notwendigen Erfahrungen auch für herausgehobene Funktionen in IT-Projekten sammeln können.

Auch die KBSt hat Verbesserungsmöglichkeiten bei Software-Entwicklungsprojekten der Bundes­verwaltung gesehen und deshalb die Empfehlungen des Bundesrechnungshofes aufgegriffen. Sie hat darauf hingewiesen, dass sie ihre Arbeitshilfen „Vorgehensmodell des Bundes für die System­erstellung“, „Unterlage für die Ausschreibung und Bewertung von IT-Leistungen“ und „Empfehlung zur Durchführung von Wirtschaftlich­keits­betrach­tungen in der Bundesverwaltung“ ergänzt habe. Mit der neu geschaffenen Arbeitshilfe „Ergänzende Vertragsbedingungen für die Beschaffung von IT-Leistungen“ will sie Leistungsbeschreibung und Vertragsgestaltung verbessern. Die KBSt hat sich dafür ausgesprochen, die Software-Entwicklung zwischen den Bundesministerien besser zu koordinieren. Hierzu beschloss die Bundesregierung Ende 2007 das Konzept „IT-Steuerung Bund“. Danach ist beabsichtigt, dass die Bundesministerien zunächst ihre Kompetenzen bei der Software-Entwicklung zentralisieren. In einem zweiten Schritt sollen sich diese Kompetenzzentren spezialisieren und ihre Leistungen auch anderen Bundesministerien anbieten.

Geeignete Strukturen für die IT-Gesamtplanung einziehen …
(Ziffer 43 – Neue Planungs- und Koordinierungsstrukturen für den IT-Einsatz …)

Auf Empfehlung des Bundesrechnungshofes will die Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin mit einer neu strukturierten IT-Gesamtplanung und abteilungsübergreifender Koordination ihren IT-Einsatz verbessern. Daneben wird die Bundesanstalt noch weitere Maßnahmen ergreifen, um die Vergabe, die Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen und die Schulung zu verbessern.

… Die Einführung des Verwaltungsmanagementsystems begründete die Bundesanstalt mit einem Einspar­potenzial von 67 Stellen. Sie ging jedoch davon aus, die Stellen nicht mehr einsparen zu müssen, da sie diese bereits zuvor mit den jährlichen pauschalen Stellenkürzungen gemäß dem Haushaltsgesetz erbracht habe. Bei der Haushaltsaufstellung in den Jahren 2000 bis 2006 bezifferte die Bundesanstalt den haushaltswirksamen Nutzen des Verwaltungsmanagementsystems auf 530 000 Euro über acht Jahre verteilt. Die Bundesanstalt hat bisher nicht geprüft, ob oder inwieweit das Verwaltungsmanagementsystem mit Ausgaben von insgesamt 2 Mio. Euro den erwarteten Nutzen erzielte. Die nach Aussage der Bundes­anstalt als Planungsgrundlage des Projekts im Oktober 1999 erstellte Wirt­schaft­lich­keits­unter­suchung war nicht mehr auffindbar. Bei drei weiteren IT-Projekten verzichtete die Bundesanstalt sowohl auf Wirtschaftlich­keits­untersuchungen als auch auf Erfolgs­kontrollen.

Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass der Bundesanstalt lange Zeit Strukturen fehlten, um abteilungs­übergreifend den IT-Einsatz zu koordinieren und über die IT-Gesamtplanung zu entscheiden. Das führte insbesondere bei der Einführung des Verwaltungsmanagementsystems zu erheblichen Mängeln. So wurde z. B. Software ohne Rücksicht auf das notwendige Betriebssystem erworben und Ausgaben für die Pflege der Software getätigt, die erst viel später genutzt werden konnte.

Der Bundesrechnungshof hat darüber hinaus bemängelt, dass Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen und Erfolgskontrollen fehlten. Auch konnte die Wirtschaftlichkeit eines Verwaltungs­management­systems nicht mit Stelleneinsparungen begründet werden, die unabhängig von dessen Einführung zu erbringen waren. Der Bundesrechnungshof hat zudem beanstandet, dass eine nicht mehr auffindbare Wirtschaftlich­keits­unter­suchung über Jahre als Grundlage des Haushalts­aufstellungs­verfahrens und der Mittelzuweisung verwendet worden ist.

… Die Bundesanstalt hat zugesagt, künftig für alle IT-Projekte in allen Phasen Wirtschaftlich­keits­unter­suchungen durchzuführen. Dazu soll die Zentralabteilung Verfahrensanweisungen entwickeln und deren spätere Durch­führung kontrollieren. Darüber hinaus habe man begonnen, Beschäftigte zum Thema Wirtschaft­lichkeits­unter­suchungen zu schulen. Nach Erarbeitung eines speziellen Kriterienkataloges für die IT der Bundesanstalt sei eine Fortsetzung der Schulungsmaßnahmen vorgesehen. Auch für den Auf­gaben­bereich Vergabe wolle man ein Qualifizierungskonzept erstellen, das u. a. zu einer Standardi­sierung und Profes­sionalisie­rung der Vergabeprozesse führen solle. Darüber hinaus beabsichtige sie, Wirtschaft­lich­keitsunter­suchungen als unverzichtbare Bestandteile in den elektronisch unterstützten Beschaffungs­prozess zu integrieren.