Prüfungsmaßstäbe: Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit

Bei seinen Prüfungen wendet der Bundesrechnungshof beide in Artikel 114 Absatz 2 Grundgesetz genannten Maßstäbe an: Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit. Bei der Prüfung der Wirtschaftlichkeit untersucht er das Verhältnis von Kosten und Nutzen. Dabei gilt die Aufmerksamkeit der Frage, ob die geprüften Stellen ihre personellen und materiellen Res­sour­cen wirtschaftlich verwenden. Außerdem befasst sich der Bundesrechnungshof damit, ob die geprüften Stellen den Erfolg ihrer Maßnahmen untersucht haben und die Maßnahmen auch tatsächlich zum beabsichtigten Ziel führen. Bei der Prüfung der Ordnungsmäßigkeit achtet er darauf, ob die geprüften Stellen die für die Haushalts- und Wirtschafts­führung geltenden Normen und Grundsätze sowie den Haushaltsplan einhalten.

Wir haben für Sie Textpassagen aus den Bemerkungen 2010 zum Thema “Wirtschaft­lichkeitsberechnungen” dokumentiert.

Empfehlungen des Bundesrechnungshofes zu Miete und Leasing von Informationstechnik (#7)

Die Bundesverwaltung beschafft Informationstechnik (IT) nicht nur durch den Kauf von Geräten und Software, sondern auch durch Miet- und Leasingverträge (im Folgenden zusammenfassend: Mietverträge bzw. Miete). Der Bundesrechnungshof prüfte mit Unter­stützung des Prüfungsamtes des Bundes Koblenz mehrfach die Wirtschaft­lichkeit und Ordnungs­mäßig­keit der Miete von IT in der Bundes­verwaltung. Dazu stellte er im Jahre 2007 fest, dass diese Beschaffungs­form in der Regel unwirtschaft­lich ist. Er beschrieb fünf Problemfelder:

• Keine geprüfte Behörde hatte die Wirtschaftlichkeit der Mietverträge vorschriftsmäßig untersucht. Einige hatten IT gemietet, obwohl nach ihren eigenen Berechnungen der Kauf wirtschaftlicher gewesen wäre.
• Die Bundesverwaltung vergab die Aufträge unter Verstoß gegen das Vergaberecht überwiegend freihändig, d. h. ohne vorhergehenden Wettbewerb.
• Die Behörden handelten unwirtschaftlich. Sie hatten die Mietverträge überwiegend für drei Jahre geschlossen. IT-Geräte sollen in der Bundes­verwaltung jedoch mindestens fünf Jahre genutzt werden. Einige Behörden verlängerten ihren Mietvertrag zunächst und kauften anschließend die Geräte zum bei Vertrags­beginn vereinbarten Restwert. Sie bezahlten so insgesamt erheblich mehr, als die Geräte beim sofortigen Kauf gekostet hätten.
• Die Mietverträge waren häufig kompliziert und die Vertrags­abwicklung deshalb schwer zu überwachen. So hatten Behörden beispiels­weise im Mietvertrag für IT-Geräte auch Dienst­leistungen vereinbart. Zum Ende des Mietvertrages kauften sie die gemieteten Geräte und zahlten auch für die Dienst­leistungen einen „Restwert“. Die komplizierten Verträge führten mehrfach zu ungerecht­fertigten Zahlungen. Nach Hinweisen des Bundes­rechnungshofes forderte eine Behörde 220 000 Euro, eine andere sogar 477 000 Euro erfolgreich vom Vermieter zurück.
• Die Bestandsverwaltung war oft mangelhaft. Mehrere Behörden entwickelten Software und Tabellen, um ihre IT-Bestände zu verwalten. Diese entsprachen nicht immer den Vorschriften für die Bestands­verwaltung von IT in der Bundes­verwaltung. Einige Behörden hatten Schwierig­keiten, nach Ablauf der Mietverträge alle gemieteten Geräte zu identifizieren und zurückzugeben. Sie mussten teilweise einen hohen Ausgleich für fehlende Altgeräte zahlen.

Der Bundesrechnungshof hatte das Bundesinnenministerium aufgefordert, die Bundes­verwaltung über die Nachteile der Miete von IT zu informieren. Es sollte darauf hinwirken, dass IT nur in besonders begründeten Fällen gemietet wird. Außerdem sollte es in Zusammen­arbeit mit dem Bundesfinanz­ministerium die Regeln für Wirtschaftlich­keits­untersuchungen überarbeiten sowie Leitfäden und Software­unterstützung bereitstellen. Der Bundes­rechnungshof schlug beispiels­weise vor, den Behörden verbesserte Programme zur Wirtschaftlichkeits­betrachtung… zur Verfügung zu stellen … (HINWEIS: die Enterprise-Version unserer WiBe 2011 Software ist das derzeit einzige Programm, das diesen Anforderungen des BRH entspricht).

Das Bundesinnenministerium hat in einer weiteren Stellung­nahme vom April 2010 bestätigt, seine Bemühungen seien nicht erfolgreich gewesen, die Empfehlungen des Bundes­rechnungshofes umzusetzen… Im Internet würden Wirtschaft­lichkeits­betrachtungen für die Bundes­verwaltung ausführlich beschrieben. Dort finde sich auch der Hinweis, das ebenfalls im Internet verfügbare Programm „WiBe“ zu verwenden…

Auf Anregung des Bundesrechnungshofes… überarbeitet das Bundes­finanzministerium derzeit die Arbeits­anleitung „Einführung in Wirtschaftlich­keits­untersuchungen“.

In Abstimmung mit ihm muss das Bundesinnenministerium für ein effektives Instrumen­tarium sorgen, mit dem die Behörden die Wirtschaftlich­keits­untersuchungen durchführen. Es muss sich dafür einsetzen, dass die Bundes­verwaltung auf dieser Grundlage stets wirtschaftliche Beschaffungs­lösungen wählt und die häufig bestehenden wirtschaft­lichen Nachteile der Miete von IT berücksichtigt.

Hinweise des Bundesrechnungshofes zur Wirtschaftlichkeit von Online-Angeboten (#16)

Über 1 Mio. Euro teures Online-Angebot wird von nur 5.000 Anwendern genutzt

Die Deutsche Rentenversicherung Bund (DRV Bund) bietet seit dem Jahre 2005 verschiedene Dienst­leistungen als „eService“ über das Internet an. Die Versicherten haben die Möglichkeit, Anträge und Abfragen auf elektro­nischem Weg zu übermitteln und bearbeiten zu lassen.

In ihrer Wirtschaftlichkeits­betrachtung vom Mai 2005 rechnete die DRV Bund bei 25 Millionen Versicherten für das Jahr 2006 mit einer Million und für das Jahr 2008 mit zehn Millionen registrierten Nutzerinnen und Nutzern. Sie kam zu dem Ergebnis, dass damit die Investitionen von über 1 Mio. Euro gerecht­fertigt seien. Die Kosten für den laufenden Betrieb berück­sichtigte sie in ihrer Wirtschaft­lich­keitsbetrachtung nicht. Bis Ende 2009 registrierten sich etwa 5.000 Versicherte der DRV Bund für den „eService“.

Der Bundesrechnungshof hat kritisiert, dass die Wirtschaftlichkeits­betrachtung der DRV Bund unrealistisch war. Die Wirtschaft­lichkeit der Investitionen hängt entscheidend davon ab, wie viele Versicherte die Online- Dienst­leistungen nutzen. Die Zahl der Nutzerinnen und Nutzer ist jedoch wesent­lich geringer, als die DRV Bund angenommen hat. Mit 5.000 registrierten Versicherten bei 25 Millionen potenziellen Nutzerinnen und Nutzern lag der Nutzungs­grad Ende 2009 lediglich im unteren Promillebereich (0,2 ‰).

Dazu dürfte beigetragen haben, dass die DRV Bund sich sehr früh auf die elektronische Signatur­karte als einzige Zugangs­möglich­keit für ihren „eService“ festgelegt hat. Die DRV Bund hätte prüfen müssen, inwieweit ihre Versicherten bereit sind, jährlich rund 100 Euro zu investieren, um elektronisch Anträge zu stellen oder Auskünfte zum Versicherungs­verlauf zu erhalten. Auch war ihre Erwartung zu optimistisch, die Kunden der DRV Bund würden die nötige Infra­struktur für andere Dienste aufbauen.

Die DRV Bund hat mitgeteilt, sie habe mittlerweile die ursprünglich prognostizierten Zahlen zum Verbreitungs­grad von Signatur­karten nach unten korrigiert. Das Bundes­sozial­ministerium hat sich der Einschätzung der DRV Bund angeschlossen, die Verbreitung der Signatur­karten nehme zu. Außerdem hat es ausgeführt, nur Signatur­karten erfüllten die hohen daten­schutz­rechtlichen Anfor­derun­gen… Dabei müsse in Kauf genommen werden, dass wirtschaft­liche Überlegungen zunächst in begrenztem Umfang zurück­zutreten hätten.

Der Bundesrechnungshof bleibt dabei, dass die DRV Bund die Zahl der Nutzerinnen und Nutzer ihrer Online-Dienst­leistungen viel zu hoch eingeschätzt hat. Damit waren die Ergebnisse ihrer Wirtschaft­lichkeits­untersuchung unrealistisch. Unverbindliche Signale der Kredit­wirtschaft oder der Wunsch der DRV Bund, eine Vorreiter­rolle bei der Verbreitung von Signatur­karten einzunehmen, rechtfertigen keine Investition von 1 Mio. Euro.

Der Bundesrechnungshof hält es für erforderlich, dass das Bundes­sozial­ministerium die DRV Bund anhält, die Wirtschaft­lichkeit ihrer Online-Dienst­leistungen fortlaufend auch hinsichtlich des Bedarfs realistisch zu unter­suchen. Dabei sollte sie auch die laufenden Betriebs­kosten berücksichtigen.

Falls ein wirtschaftlicher Betrieb auf Dauer nicht gewährleistet ist, sollte sie den „eService“ in der bestehenden Form einstellen.

Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen bei Public Private Partnership Projekten (#37)

Bei der Entscheidung für die erste Öffentlich Private Partnerschaft im Hochbau des Bundes konnte ein Wirtschaftlichkeitsvergleich nicht den Nachweis erbringen, dass das Angebot des privaten Partners gegenüber dem Bauen und Betreiben durch die öffentliche Verwaltung wirtschaftlich günstiger war. Wesentlicher Grund war, dass die öffentliche Bau- bzw. Betriebsverwaltung von anderen Anforderungen des Bundesverteidigungsministeriums auszugehen hatte als der private Partner.

Das Bundesverteidigungsministerium lässt die Bauleistungen und den Betrieb einer Kaserne nicht von der öffentlichen Bau- bzw. Betriebs­verwaltung (öffentliche Verwaltung), sondern in einer Öffentlich Privaten Partner­schaft durchführen. Diese ist auf 20 Jahre angelegt. Der Bundes­rechnungshof prüfte mit Unter­stützung des Prüfungsamtes des Bundes München die Entscheidung für die erste Öffentlich Private Partnerschaft im Hochbau des Bundes.

Die Bundeshaushaltsordnung verpflichtet die Bundesverwaltung, für finanz­wirksame Maßnahmen angemessene Wirtschaft­lichkeits­untersuchungen durchzuführen. Im Ergebnis einer solchen Unter­suchung kann anstelle der öffentlichen Verwaltung auch ein privater Partner im Wege einer Öffentlich Privaten Partner­schaft tätig werden. Damit wird die Erwartung verbunden, gegenüber einer Eigen­erledigung Effizienz­vorteile zu erzielen. Im Vorfeld einer Wirtschaft­lichkeits­untersuchung muss die Bundes­verwaltung zunächst in qualitativer und quanti­tativer Hinsicht die Ziele des Projekts abschließend beschreiben, damit Bieter vergleich­bare Angebote für die Leistungs­erbringung abgeben können. Nach den Fest­stellungen des Bundes­rechnungshofes entwickelte das Bundes­verteidigungs­ministerium die Ziele des Projekts erst im Laufe des Verfahrens.

Erst mit der Ausschreibung des Projekts für private Bieter beschrieb das Bundes­verteidigungs­ministerium die Ziele des Vorhabens abschließend. Es ließ verschiedene Arten der baulichen Umsetzung zu. Dadurch werden die Art der Betriebs­führung sowie die sich daraus ergebenden Betriebs­kosten beeinflusst. Der private Bieter nutzte diese Möglichkeiten… Die öffentliche Verwaltung erhielt keine Möglichkeit mehr, auf Basis dieser abschließenden Beschreibung in einer ganz­heitlichen, liegenschafts­bezogenen Betrachtung und frei von den anfänglichen Vorgaben optimierte, eigen­ständige bauliche und betriebliche Lösungen zu entwickeln. Diese auf unter­schiedlicher Grundlage ermittelten Bau- und Betriebs­kosten der öffentlichen Verwaltung einerseits und des privaten Bieters anderer­seits stellte das Bundes­verteidigungs­ministerium in einem Wirt­schaftlichkeits­vergleich gegenüber. Da das Angebot des privaten Bieters sowohl in der Bau- als auch der Betriebs­phase wirtschaftlich günstiger war, entschied es, das Projekt im Wege der Öffentlich Privaten Partner­schaft zu vergeben.

Nach dem „Leitfaden Nachhaltiges Bauen“ sind bei Hochbau­projekten des Bundes für den gesamten Lebens­zyklus von Gebäuden, der mit 50 bis 100 Jahren angenommen wird, u. a. die ökolo­gischen und ökono­mischen Aspekte des Bauens zu bewerten. Jede Ent­scheidung zu Planung, Bau und Betrieb von baulichen Anlagen ist also darauf­hin zu prüfen, wie sie sich über deren Lebens­zyklus auswirkt. Dies gilt auch dann, wenn über bauliche Anlagen Verträge geschlossen werden, deren Laufzeit vom Lebens­zyklus abweicht. Derartige Entscheidungen beeinflussen die Wirtschaft­lichkeit eines Projekts.

Das Bundesverteidigungs­ministerium legte die Vertragsdauer der Öffentlich Privaten Partner­schaft auf 20 Jahre fest und wich damit von der üblicher­weise angenommenen Dauer des Lebens­zyklus von Gebäuden ab. Der private Partner hatte bis zum Vertrags­ende einen funktions­fähigen Zustand der Kaserne zu gewährleisten; eine darüber hinaus­gehende Restnutzungs­dauer vereinbarte das Bundes­verteidigungs­ministerium nicht. Dabei schloss es nicht aus, dass die Kaserne nach der Vertrags­laufzeit der Öffentlich Privaten Partner­schaft in gleicher Weise weiter genutzt wird. Es ließ den voraus­sichtlichen Wert der Kaserne auf das Ende der Vertrags­laufzeit nicht voraus­berechnen. Es berechnete auch nicht den Wert der Kaserne für den Fall, dass die öffentliche Ver­waltung 20 Jahre für den Betrieb und Bau­unterhalt verantwortlich wäre. Entsprechende Wert­betrachtungen konnten daher nicht in den Wirtschaft­lichkeits­vergleich einfließen.

Der Bundesrechnungshof hat bemängelt, dass das Bundesverteidigungsministerium die Wirtschaftlichkeit des Bauens und Betreibens der Kaserne durch die öffentliche Verwaltung oder durch einen privaten Partner nicht auf gleicher Basis verglichen hat. Dazu hätte gehört, dass es bereits zu Beginn des Verfahrens die quantitativen und qualitativen Ziele des Projekts abschließend beschrieben und die Ergebnisse beiden Seiten zeit- und inhaltsgleich zur Verfügung gestellt hätte. Nur so wäre gewährleistet gewesen, dass die öffentliche Verwaltung bei ihrer Kalkulation der Aufwendungen die gleichen Planungsvoraussetzungen wie der private Partner gehabt hätte. Der Bundesrechnungshof hat es für nicht sachgerecht gehalten, dass es der öffentlichen Verwaltung verfahrensbedingt verwehrt war, ihre späteren Aufwendungen zu optimieren. So waren die Kalkulationsergebnisse der Verwaltung und die des privaten Partners nicht miteinander vergleichbar.

Der Bundesrechnungshof hat zudem beanstandet, dass das Bundesverteidigungs­ministerium die Wirtschaft­lichkeit beurteilte, ohne den Lebenszyklus der Kaserne einzubeziehen. Der Auftragnehmer konnte so sein Angebot an der Vertragsdauer und nicht am Lebenszyklus der Kaserne ausrichten. Damit ist die Funktionsfähigkeit der Kaserne bis zum Vertragsende gesichert, für die Zeit danach nicht mehr. Es verbleiben für die Zeit nach der Öffentlich Privaten Partnerschaft Risiken des Auftraggebers. Der vom Bundes­verteidigungsministerium durchgeführte Wirtschaftlichkeitsvergleich konnte demnach nicht den Nachweis erbringen, dass das Beauftragen eines privaten Partners in einer Öffentlich Privaten Partnerschaft über 20 Jahre die wirtschaftlich günstigere Lösung war.

Der Bundesrechnungshof hat gefordert, dass das Bundesverteidigungsministerium künftig für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen die Ziele eines Projekts in qualitativer und quantitativer Hinsicht abschließend beschreibt und diese inhalts- und zeitgleich nicht nur den privaten Partnern, sondern auch der öffentlichen Verwaltung zur Verfügung stellt. Ferner muss es bei Wirtschaftlich­keits­unter­suchungen den Lebenszyklus angemessen berücksichtigen.

Das neue Verfahren eines Vergleichs zwischen Bauen und Betreiben in Öffentlich Privater Partnerschaft oder durch die öffentliche Verwaltung erfordert eine neue Qualität der Ermittlung der voraussichtlichen verwaltungsseitigen Kosten. Dabei muss die Verwaltung gleiche Planungsvoraussetzungen wie der Private haben. Der Bundesrechnungshof hält es für nicht vertretbar, der Verwaltung mit Hinweis auf das „konventionelle Verfahren“ für ihre Kostenermittlung andere Planungsvoraussetzungen vorzugeben als dem Privaten. Denn dies führt im Wirtschaftlichkeitsvergleich zu systembedingt unterschiedlichen Kalkulationsergebnissen. Derartige Unterschiede sind weder sachlich noch wirtschaftlich gerechtfertigt.

Den Lebenszyklus einer Immobilie in die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung einzubeziehen, bedeutet nicht, innerhalb eines Vertrags­zeitraumes eine wirtschaftliche Lösung zu suchen, sondern über den gesamten Lebenszyklus der Immobilie. Nur weil das Bundes­verteidigungsministerium keine belastbaren Anhaltspunkte für unterschiedliche Objektwerte nach Beendigung der Vertrags­laufzeit gesehen hat, kann es nicht auf die notwendige Berechnung verzichten.

Der Bundesrechnungshof hält seine Forderung aufrecht, einen Endwert des Projekts in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zu berücksichtigen, wenn Vertragszeitraum und Lebenszyklus auseinanderfallen.