Verantwortungsvoller Umgang mit Haushaltsmitteln erfordert mehr und bessere Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen (22. November 2007)

Der Bundesrechnungshof hat im Jahre 2006 Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen in der Bundesverwaltung über­greifend geprüft. Er hat festgestellt, dass die geprüften Behörden der Verpflichtung, eine Wirtschaft­lichkeits­untersuchung in der Planungs- und Entscheidungs­phase für eine finanzwirksame Maßnahme durchzuführen, größtenteils nicht oder zumindest nicht vollum­fänglich nachgekommen sind.

Wir haben für Sie wesentliche Textpassagen des Bundesrechnungs­hofes aus seinen „Bemerkungen 2007“ dokumentiert. Es handelt sich dabei um einen Auszug aus den Seiten 123 – 132.  HINWEIS: teilweise wird im Text anstelle von “Wirtschaftlich­keits­untersuchung(en)” die Abkürzung “WU” verwendet. 

3.1 Wirtschaftlichkeit als Grundprinzip staatlichen Handelns

Das Handeln der öffentlichen Verwaltung hat sich stets am Grundsatz der Wirtschaftlichkeit auszurichten. Das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland räumt in Artikel 114 Abs. 2 dem Gebot der Wirtschaftlichkeit Ver­fassungsrang ein … Eine grundlegende Voraussetzung, um Haushaltsmittel wirtschaftlich einsetzen zu können, ist die Durchführung von WU …

3.2 Grundlagen für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen (WU)

3.2.1 Rechtliche Grundlagen

§ 7 der Bundeshaushaltsordnung (BHO) konkretisiert das im Grundgesetz verankerte Wirtschaft­lichkeitsprinzip für die Bundesverwaltung. Ähnliche Regelungen finden sich z. B. in den Landes­haushalts­ordnungen oder im Sozialgesetzbuch. § 7 Abs. 2 der BHO verpflichtet die Verwaltung, für alle finanzwirksamen Maßnahmen angemessene WU durchzuführen. Die Vorschrift verweist in ihrer seit September 2005 geltenden Fassung ausdrücklich auf die Notwendigkeit, den Risikoaspekt bei WU zu beachten.

3.2.2 Methodische Grundlagen

WU müssen alle für eine objektive und transparente Entscheidungsfindung relevanten Informationen berücksichtigen. Dabei ist ein systematisches, vergleichbares und nachvoll­ziehbares Vorgehen sicherzustellen …

Insbesondere die Kapitalwertmethode ist für ein breites Spektrum von Anwendungsfällen geeignet. Nach der Arbeitsanleitung des Bundesministeriums (der Finanzen) soll sie immer dann angewendet werden, wenn sich über längere Zeiträume erstreckende Maßnahmen in ihrer Wirkung auf den Bundeshaushalt zu untersuchen sind …

Für Maßnahmen mit geringer finanzieller Bedeutung ohne langfristige Auswirkungen kann hilfsweise die Kosten­vergleichsrechnung angewandt werden …

Eine Nutzwertanalyse kann die oben genannten monetären Bewertungen dann ergänzen, wenn auch diejenigen Wirkungen einer Maßnahme berücksichtigt werden müssen, die sich nicht in Zahlungsströmen niederschlagen oder in Geldeinheiten bewerten lassen …

Werden monetäre Betrachtungen um Nutzenaspekte ergänzt, kommt es wesentlich darauf an, beide Aspekte zu einer eindeutigen und nachvollziehbaren Entscheidungsgrundlage zusammen­zuführen. Einen Ansatzpunkt hierfür bietet das für die Bundesverwaltung entwickelte computer­gestützte Verfahren WiBe^®, das sich auf die methodischen Grundlagen der Kapitalwertmethode und der Nutzwertanalyse stützt. Die WiBe wurde für WU im IT-Bereich konzipiert. Das Verfahren lässt sich aber bei sachgerechter Handhabung auch bei zahlreichen anderen Fragestellungen einsetzen.

3.3 Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen in der Verwaltungspraxis

3.3.1 Sachgerechte Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind die Ausnahme

Die Auswertung der Daten von mehr als 40 000 finanzwirksamen Maßnahmen ergab folgende Verteilung (s. Abbildung):

Danach ist die Bundesverwaltung ihrer gesetzlichen Pflicht, in der Planungs- und Entschei­dungsphase von finanz­wirksamen Maßnahmen eine WU zu erstellen, in der weit überwiegenden Anzahl der Fälle nicht oder zumindest nicht vollständig nachgekommen. So blieben fast 85 % der dem Bundesrechnungshof gemeldeten finanzwirksamen Maßnahmen ohne WU im Sinne von § 7 BHO.

Die Behörden, die keine WU vorgenommen hatten, führten zumeist zur Begründung an, sie hätten die Wirtschaft­lich­keit der Maßnahme durch die Auswahl des wirtschaftlichen Angebotes in einem Vergabeverfahren sicher­gestellt. Dabei verkannten sie jedoch, dass die Ausschreibung einer Leistung in aller Regel voraussetzt, dass die Verwaltung sich bereits zuvor für eine unter mehreren Handlungsmöglichkeiten entschieden hat. Gerade eine solche Entscheidung erfordert aber eine nachvollziehbare Bewertung der Wirtschaftlichkeit aller zur Verfügung stehenden Alternativen. So ist zwar eine Ausschreibung der richtige Weg, um bei dem Kauf von Geräten die Auswahl des günstigsten Anbieters zu gewährleisten, sie lässt aber die Frage unbeantwortet, ob beispielsweise eine Anmietung vorteilhafter gewesen wäre.

In zahlreichen Fällen räumten die befragten Behörden ein, Entscheidungen über finanzwirksame Maßnahmen bewusst ohne vorangegangene WU getroffen zu haben. Zur Begründung führten sie an, dass wegen politischer Vorgaben, bestehender Sachzwänge oder „offenkundiger Wirtschaft­lichkeit“ ohnehin keine sinnvolle Alternative zu dem beabsichtigten Vorgehen erkennbar gewesen sei. Bei näherer Betrachtung der zugrunde liegenden Fälle stellte der Bundes­rechnungs­hof zumeist fest, dass durchaus wirtschaftliche Alternativen bestanden, die die Behörden vor ihrer Entscheidung in Betracht hätten ziehen müssen. Eine Entscheidung wird dem Wirtschaft­lichkeits­grundsatz nicht gerecht, wenn sie nicht alle grundsätzlich infrage kommenden Lösungs­möglich­keiten und deren finanziellen Auswirkungen umfassend berücksichtigt. Dies gilt nach Auffassung des Bundesrechnungshofes auch im Falle politischer Vorgaben …

 

3.3.2 Methodische Schwachstellen bei WU beseitigen

3.3.2.1 Richtige Methode … wählen

Die richtige Auswahl der Methode ist weit mehr als nur eine reine Verfahrensfrage: Sie bestimmt die Aussagefähigkeit der WU und damit ihre Eignung als Entscheidungsgrundlage. Die Kapitalwert­methode stellt bei sachgerechter Anwendung sicher, dass alle die Wirtschaftlichkeit beeinflussen­den Faktoren unabhängig vom Zeitpunkt ihrer Wirkung angemessen berücksichtigt werden können. Sie hat jedoch nach den Prüfungsergebnissen des Bundes­rechnungs­hofes in der Praxis bisher nur eine geringe zahlenmäßige Bedeutung. Eine Ausnahme stellen Investitionen im IT-Bereich dar, denen eine auf der Kapitalwertmethode beruhende Berechnung nach dem WiBe-Verfahren vorausgehen muss …

Die Verwaltung muss insgesamt stärker als bisher in die Lage versetzt werden, die im Einzelfall angemessene Methode der WU anzuwenden. Häufig ist dies die Kapitalwertmethode. Ein Beitrag hierzu kann die Bereitstellung IT-gestützter Hilfsmittel, z. B. der WiBe, sein …

Wo immer möglich, sollten sowohl der Ressourcenverbrauch als auch die erzielbaren Vorteile monetär dargestellt werden. Dies bietet die Gewähr für eine auch für Dritte nachvollziehbare Bewertung der Wirtschaftlichkeit …

3.3.2.2 Auswahl der Parameter sorgfältig festlegen

Eine entscheidende Rolle spielt die Wahl der dem Rechenverfahren zugrunde liegenden Para­meter. Dies gilt insbesondere für die Kapitalwertmethode, deren Ergebnis sehr stark von dem für die Abzinsung der zukünftigen Werte verwendeten Kalkulationszinssatz und dem gewählten Betrachtungszeitraum abhängt.

Zur Wahl des Zinssatzes gibt das Bundesministerium in der Regel einmal jährlich für die Bundesverwaltung verbindliche Werte bekannt. Es ermittelt auf der Grundlage der Finanzierungskosten des Bundes der letzten fünf Jahre einen Durchschnittszinssatz als nicht preisbereinigten (nominalen) Kalkulationszinssatz. Zusätzlich errechnet es hieraus einen realen Kalkulationszins, der um durchschnittliche Preissteigerungsraten der Vergangenheit bereinigt ist. Er soll nach Auffassung des Bundesministeriums vorrangig verwendet werden, um die wegen der Unsicherheit der Preisentwicklung schwierige Schätzung künftiger Zahlungen vermeiden zu können …

Die Behörden verwendeten Real- und Nominalzinssätze häufig im falschen Zusammenhang. Reale Zinssätze wählten sie auch dann, wenn zukünftige Ausgaben bereits der Höhe nach feststanden. Umgekehrt verwendeten sie den Nominalzinssatz für Zahlungsreihen, bei denen der Effekt künftiger Preissteigerungen nicht berücksichtigt war …

Erhebliche methodische Unsicherheiten hat der Bundesrechnungshof auch bei der Wahl der Betrachtungszeiträume vorgefunden. Sie waren häufig nicht an einer realistisch geschätzten Nutzungsdauer z. B. von Gebäuden oder anderen Vermögenswerten orientiert …

Der Bundesrechnungshof hält es für unverzichtbar, durch die richtige Festlegung der Parameter eine wesentliche Voraussetzung für sachgerechte WU zu schaffen. So sollten die Anwender einheitlich dazu angehalten werden, den nominalen Zinssatz zu verwenden … Es sollte zudem stärker bewusst gemacht werden, dass der Kalkulations­zinssatz stets die Finanzierungskosten des Bundes widerspiegelt. Eine starke Abweichung des Kalkulations­zinssatzes von den aktuellen Finanzierungskonditionen des Bundes, wie sie für den vom Bundes­ministerium vorgegebenen Durchschnitts­zinssatz nicht auszuschließen ist, kann die Aussagekraft von WU beeinträchtigen …

3.3.2.3 Solide Datenbasis schaffen

Die Ermittlung insbesondere von Ausgaben- und Kostengrößen für WU empfanden die befragten Behörden oftmals als schwierig, weil ihnen keine belastbaren Daten zur Verfügung standen … Auch wurden nicht immer alle relevanten Faktoren berücksichtigt. Vor allem wurden bei Privati­sierungsentscheidungen die anfallenden Ausgaben für auch nach Wegfall der Aufgabe zu beschäftigendes Personal (sog. Remanenzkosten) ganz oder teilweise außer Acht gelassen. Ebenso sahen viele Behörden Ausgaben und Kosten mit dem Argument als nicht relevant an, dass diese unvermeidbar und deshalb bei der WU nicht zu berücksichtigen seien … Ferner stellte der Bundesrechnungshof fest, dass Behörden nur die im eigenen Geschäftsbereich anfallenden Belastungen oder Einsparungen berücksichtigten. Auswirkungen auf den Gesamthaushalt ließen sie hingegen außer Acht.

3.3.2.4 Risiken angemessen berücksichtigen

Die vom Bundesrechnungshof vorgefundenen WU beschrieben die mit den finanzwirksamen Maßnahmen verbundenen Risiken oftmals nur in allgemeiner Form oder gar nicht … Durch die aktuelle Fassung des § 7 Abs. 2 BHO wird die Notwendigkeit, die Risikoverteilung bei WU zu berücksichtigen, in eine konkrete Anforderung umgesetzt. Eine Entscheidungsgrundlage, die beispielsweise ein Neubauprojekt mit einer Mietlösung vergleicht, ohne die erheblichen Risiken von Kostenüberschreitungen beim Neubau zu berücksichtigen, kann zur unsachgemäßen Entschei­dung für eine unwirtschaftliche Lösung führen … Von wesentlicher Bedeutung wären auch hier konkrete Hilfestellungen und Orientierungen für die Praxis.

3.3.3 Organisatorische Grundlagen und Verantwortlichkeiten für WU stärken

Die WU soll gemäß den VV zu § 7 BHO grundsätzlich von der Organisationseinheit erstellt werden, die auch mit der finanzwirksamen Maßnahme befasst ist. Dem steht allerdings nicht entgegen, dass zentrale Organisationseinheiten der betroffenen Behörden, wie z. B. spezielle Servicestellen oder Kompetenzzentren, bei der Erstellung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen beratend tätig sind oder die Durchführung der Untersuchung weitgehend übernehmen …

Nach den vom Bundesrechnungshof ausgewerteten Angaben der Bundesbehörden wurden 36 % der WU von den fachlich zuständigen Organisationseinheiten und 28 % von zentralen Organisa­tions­einheiten erstellt. Bei 28 % der WU waren externe Berater beauftragt worden. Die Beauftragten für den Haushalt waren bei 69 % aller Behörden bei WU beteiligt; in 31 % waren sie nicht einbezogen.

Nach den Erfahrungen des Bundesrechnungshofes kann die Bündelung von im Zusammenhang mit WU stehenden Aufgaben bei zentralen Organisationseinheiten positive Wirkungen erzielen. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Bündelung des methodischen Wissens, die Verein­heitlichung und Objektivierung von Maßstäben über den Einzelfall hinaus und die Transparenz und Nachvollziehbarkeit der Untersuchungen. Der Bundesrechnungshof sieht hier auch einen Ansatzpunkt, um das Bewusstsein für die Notwendigkeit von Wirtschaft­lichkeits­unter­suchungen durch Beratung und Wissensvermittlung zu stärken.

Er hält es auch für angezeigt, dass die Beauftragten für den Haushalt verstärkt von ihrem Recht Gebrauch machen, die Berücksichtigung einer Maßnahme bei der Aufstellung und Ausführung des Haushalts von der Vorlage von WU abhängig zu machen …

3.3.5 Besonderheiten bei verschiedenen WU Maßnahmen Rechnung tragen

Die Mehrzahl der vorgelegten WU hatte Beschaffungsmaßnahmen beweglicher Gegenstände, wie den Erwerb von Fahrzeugen, zum Gegenstand. Daneben haben gerade in den vergangenen Jahren WU für ÖPP (Öffentlich Private Partnerschaften) besondere Bedeutung erlangt …

Die vorgenannten Beobachtungen weisen teils auf allgemeine, teils auf für ÖPP- Vorhaben spezifische Problemstellungen und Fehlerquellen bei WU hin. In ähnlicher Weise gelten auch für andere Formen finanzwirksamer Maßnahmen neben generellen Anforderungen spezifische Besonderheiten oder Schwerpunkte. So wird bei einer WU für Ersatzbeschaffungen stets die Frage der Restwerte des vorhandenen Materials eine wesentliche Rolle spielen. Bei WU zu organisatorischen Maßnahmen sind Schätzungen des künftigen Personalbedarfs von wesentlicher Bedeutung …

Für Fördermaßnahmen, wie z. B. staatliche Finanzhilfen oder Maßnahmen der Forschungs­förderung, werden zwar häufig vor Beginn der Maßnahme Einschätzungen zur Wirksamkeit und Effizienz des geplanten Mitteleinsatzes vorgenommen. Die Aussagekraft und Nachvollziehbarkeit dieser Einschätzungen hängt dabei sehr stark davon ab, inwieweit die Verwaltung die mit der Förderung verfolgten Ziele präzisiert hat. WU im Sinne von § 7 BHO, die verschiedene Handlungsalternativen nachvollziehbar nach erwartetem Ressourceneinsatz und Beitrag zur Erreichung der vorgegebenen Ziele bewerten, spielen in diesem Bereich bisher kaum eine eigenständige Rolle …

Die Formen finanzwirksamen staatlichen Handelns sind so vielfältig, dass es nicht für alle sich ergebenden Besonderheiten allgemeingültige Standardlösungen geben kann. Auch sind die Schwierigkeiten, den Ressour­cen­einsatz und den Ergebnisbeitrag einer Maßnahme nachvoll­ziehbar in Beziehung zu setzen, in einigen Handlungsfeldern besonders stark ausgeprägt. Dies darf nach Auffassung des Bundesrechnungshofes jedoch keinesfalls dazu führen, dass es Bereiche gibt, in denen die Verpflichtung zur konsequenten Beachtung des § 7 BHO und zur Durchführung sachgerechter WU Vorbehalten und Einschränkungen unterworfen wird …

3.4 Wie sollte es weitergehen?

Die Prüfungserkenntnisse des Bundesrechnungshofes zeigen, dass Wirtschaft­lichkeits­unter­suchun­gen in der Bundesverwaltung noch nicht die Bedeutung zukommt, die die Verantwortung für den sorgsamen Umgang mit öffentlichen Mitteln erfordert. Es ist ein besorgniserregender Befund, dass die meisten finanzwirksamen Maßnahmen ohne sachgerechte Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen in der Planungsphase durchgeführt wurden …

Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen können nur dann einen wirksamen Beitrag für wirtschaftliches Handeln leisten, wenn sie hohen Qualitätsanforderungen gerecht werden. Von zentraler Bedeutung sind dabei folgende Kriterien

• Konformität mit gesetzlichen Vorgaben;
• Transparenz des Vorgehens und der für die Ermittlung des Ergebnisses relevanten Faktoren, die auch für Dritte nachvollziehbar sein müssen;
• Objektivität insbesondere im Hinblick auf Annahmen, Prognosen und die Bewertung nicht-monetärer Faktoren;
• Vergleichbarkeit der Ergebnisse sowohl im Hinblick auf verschiedene Alternativen als auch auf verschiedene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen;
• Vollständigkeit der für die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit einer Maßnahme relevanten Alternativen und Faktoren;
• eine sachgerechte, möglichst quantitative Berücksichtigung von Risiken;
• Wirtschaftlichkeit des Vorgehens im Sinne eines angemessenen Verhältnisses zwischen dem Aufwand für eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung und der Bedeutung der untersuchten Maßnahme.

Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes ist es Aufgabe aller Bundesministerien, in ihren jeweiligen Zuständig­keitsbereichen aufgezeigte Defizite zu beheben und Verbesserungen bei Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen einzuleiten. Darüber hinaus ist bei allen Bundesministerien das Bewusstsein dafür zu schärfen, dass Wirtschaft­lich­keits­untersuchungen zwingende Voraussetzung für den wirtschaftlichen Umgang mit Steuergeldern sind …

Der Bundesrechnungshof hält es für notwendig, dass die Bundesregierung die Weiterentwicklung des Regelungs- und Orientierungsrahmens für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen alsbald einleitet. Aus seiner Sicht sollten dabei folgende Zielrichtungen im Vordergrund stehen (Auszug):

• Zugleich sollten verbesserte allgemeine methodische Grundlagen angestrebt werden. Dazu bedarf es insbesondere klarerer Aussagen zu den zu verwendenden Methoden der Wirtschaftlichkeitsrechnung, der eindeutigen Bestimmung der zu verwendenden Kalkulationszinssätze und methodischer Vorgaben für die Berücksichtigung von Risikoaspekten.
• Es sollte geprüft werden, inwieweit mithilfe eines softwaregestützten Verfahrens zur Durchführung von Wirtschaftlichkeitsrechnungen, das auf der Grundlage der WiBe-Methodik entwickelt werden könnte, weitere Fortschritte erreicht werden können.
• Ansätze zur Bündelung des Wissens zu Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sollten weiterverfolgt werden.
• Die zur Durchführung sachgerechter Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen in der Verwaltung notwendigen betriebswirtschaftlichen Qualifikationen sollten gezielt gestärkt werden.

Der Bundesrechnungshof misst der Verbesserung der WU grundlegende Bedeutung für die Qualität des Verwaltungshandelns bei. Er wird die Bundesregierung weiterhin beraten, um in diesem wichtigen Punkt rasch Fortschritte zu erzielen.

Deutliche Kritik des Bundesrechnungshofes an der Bundesverwaltung – erhebliche Mängel bei Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen

Der Bundesrechnungshof hat in seinen Bemerkungen 2007 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes fest­gestellt, dass Behörden der Verpflichtung, eine Wirtschaft­lichkeits­untersuchung in der Planungs- und Entscheidungsphase für eine finanzwirksame Maßnahme durchzuführen, größtenteils nicht oder zumindest nicht vollumfänglich nachgekommen sind. 

In der Mindmap finden Sie zentrale Kritikpunkte / Hinweise des Bundes­rechnungs­hofes zum Thema “Wirtschaft­lichkeits­untersuchungen”.