BRH Bemerkungen 2011 (November 2011; Auszug)

Bei seinen Prüfungen wendet der Bundesrechnungshof beide in Artikel 114 Absatz 2 Grundgesetz genannten Maßstäbe an: Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit. Bei der Prüfung der Wirtschaftlichkeit untersucht er das Verhältnis von Kosten und Nutzen. Dabei gilt die Aufmerksamkeit der Frage, ob die geprüften Stellen ihre personellen und materiellen Res­sour­cen wirtschaftlich verwenden. Außerdem befasst sich der Bundesrechnungshof damit, ob die geprüften Stellen den Erfolg ihrer Maßnahmen untersucht haben und die Maßnahmen auch tatsächlich zum beabsichtigten Ziel führen. Bei der Prüfung der Ordnungsmäßigkeit achtet er darauf, ob die geprüften Stellen die für die Haushalts- und Wirtschafts­führung geltenden Normen und Grundsätze sowie den Haushaltsplan einhalten.

Wir haben für Sie Textpassagen aus den Bemerkungen 2011 zum Thema “Wirtschaft­lichkeitsberechnungen” dokumentiert.

Bundesverwaltung will Wirtschaftlichkeit ihrer Hausdruckereien verbessern (#5, S. 131)

Die Bundesverwaltung will auf Empfehlung des Bundesrechnungshofes ihre Hausdruckereien wirtschaftlicher betreiben. Sie hat zugesagt, die Wirtschaftlichkeit nach anerkannten Methoden zu untersuchen und die Rahmenbedingungen für wirtschaftliches Handeln zu optimieren. Dazu sollen Hausdruckereien besser ausgelastet, Abläufe gestrafft und Einkäufe gebündelt werden.

Der Bundesrechnungshof prüfte mit Unterstützung des Prüfungsamtes des Bundes Koblenz in den Jahren 2009 und 2010 querschnittlich die Ausgaben und Ausstattungen der Hausdruckereien. In seine Untersuchungen bezog er ausgewählte Bundesministerien und nachgeordnete Behörden ein. Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass die geprüften Stellen die Wirtschaftlichkeit ihrer Hausdruckereien entweder nicht oder nicht mit der richtigen Methode untersuchten. Wesentliche Einflussgrößen, wie Personal-, Instandhaltungs- und Umbaukosten, blieben unberücksichtigt. Darüber hinaus war es methodisch fehlerhaft, nicht die Kapitalwertmethode anzuwenden. Da unterschiedliche Zeitpunkte von Einnahmen und Ausgaben während der Nutzungsdauer zu berücksichtigen waren, hätte auf diese Weise die Wirtschaftlichkeit beurteilt werden müssen. Dies versäumten die geprüften Stellen überwiegend. Dadurch waren die Ergebnisse der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen nicht aussagekräftig und als Entscheidungsgrundlage ungeeignet.

… fand der Bundesrechnungshof eine Reihe von Mängeln vor, die unwirtschaftliches Handeln von Hausdruckereien begünstigen:

• Arbeitsabläufe waren uneinheitlich und nicht effizient organisiert. So erteilten verschiedene Organisationseinheiten einer Einrichtung Druckaufträge an private Druckereien. Sie unterließen es dabei zu prüfen, ob Hausdruckereien über freie Kapazitäten verfügen.
• Überwiegend wurden die Organisation von Hausdruckereien nicht untersucht und Aufgaben nicht kritisch hinterfragt. Den Personalbedarf ermittelte die Verwaltung nicht durchgängig nach anerkannten Methoden.
• Nur im Einzelfall arbeiteten Hausdruckereien verschiedener Behörden zusammen.
• Hausdruckereien verfügten überwiegend über kein Qualitätsmanagement. Stetige Verbesserungen konnten so nicht erzielt werden. Viele Hausdruckereien orientierten sich nicht ausreichend an den Anforderungen ihrer Kunden. Diese kritisierten u. a. eine zu lange Bearbeitung und fühlten sich unzureichend beraten.
• Behörden beschafften Verbrauchsmaterialien (wie Papier, Folien und Farben) für Hausdruckereien nicht wie vorgesehen zentral über das „Kaufhaus des Bundes“. Dies ist ein virtuelles elektronisches Kaufhaus, das Rahmenverträge zentral verwaltet. Bundesbehörden können dort Standardleistungen und -produkte abrufen. Selbst eigene Rahmenverträge nutzten sie unzureichend.

Der Bundesrechnungshof hat kritisiert, dass Bundesbehörden die Wirtschaftlichkeit der Hausdruckereien nicht oder methodisch unzureichend untersucht haben. Er hat empfohlen, die Wirtschaftlichkeit mit Hilfe der Arbeitsanleitung regelmäßig zu überprüfen. Dabei sollte die Kapitalwertmethode angewandt werden. Alle in Betracht zu ziehenden Handlungsalternativen, wie Weiterbetrieb, Zusammenlegung, Privatisierung oder Stilllegung sind zu untersuchen. Hausdruckereien, die nicht wirtschaftlich betrieben werden können, sollten aufgegeben werden. Der Bundesrechnungshof hat darauf hingewiesen, dass die Rahmenbedingungen von Hausdruckereien für einen wirtschaftlichen Betrieb über die bisherigen Ansätze hinaus deutlich verbessert werden müssen. Er hat der Bundesverwaltung eine Reihe von Empfehlungen unterbreitet, um die Bedingungen für einen wirtschaftlichen Betrieb von Hausdruckereien zu optimieren:

• Die Verfahren, mit denen Behörden ihren Hausdruckereien Aufträge erteilen, sollten vereinheitlicht werden. Dies beschleunigt und vereinfacht die Abläufe.
• Bevor private Unternehmen beauftragt werden, sollte die Verwaltung immer prüfen, ob eine Hausdruckerei freie Kapazitäten hat. Hausdruckereien verschiedener Behörden sollten stärker miteinander kooperieren. Dies sorgt für eine bessere Auslastung.
• Nur eine Organisationseinheit innerhalb einer Behörde sollte Druckaufträge an private Unternehmen vergeben. Hierbei sollten bereits vorhandene Rahmenverträge genutzt werden, um günstige Beschaffungen zu ermöglichen.
• Organisationsuntersuchungen sollten auf der Grundlage einer Aufgabenkritik vorgenommen werden. Anschließend ist der Personaleinsatz am tatsächlichen Bedarf auszurichten.
• Hausdruckereien sollten ihre Leistungen kontinuierlich verbessern und dabei Wünsche ihrer Kunden aufgreifen.
• Verbrauchsmaterial für Hausdruckereien sollte verstärkt zentral über das „Kaufhaus des Bundes“ beschafft werden. Dies garantiert günstige Preise.

Die Bundesverwaltung will die Empfehlungen des Bundesrechnungshofes aufgreifen und durch geeignete Maßnahmen deren Umsetzung überwachen. Sie hat darauf hingewiesen, dass die Arbeitsanleitung als ressortübergreifendes Grundwerk auch Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen für Hausdruckereien umfasse. Sämtliche Bundesministerien und nachgeordnete Behörden, die eine Hausdruckerei vorhalten, seien gehalten, die Vorgaben und Hinweise umzusetzen…

Bundesministerien wollen den Inneren Dienst der mittelbaren Bundesverwaltung verbessern (#6, S. 132)

Der Bundesrechnungshof untersuchte in den Jahren 2009 und 2010 den Inneren Dienst bei sechs Einrichtungen der mittelbaren Bundesverwaltung. Hierzu zählen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts…

Der Bundesrechnungshof hat Mängel in der Organisation und der Wirtschaftlichkeit des Inneren Dienstes der mittelbaren Bundesverwaltung kritisiert. Er hat seine Bedeutung für die Fachaufgaben der Verwaltung hervorgehoben. Der Innere Dienst setzt wichtige Rahmenbedingungen, die das Kerngeschäft der Verwaltung unterstützen. Der Bundesrechnungshof hat den Bundesministerien und den Einrichtungen der mittelbaren Bundesverwaltung empfohlen, den Inneren Dienst besser zu organisieren und wirtschaftlicher zu gestalten.

• Analog zur Verfahrensweise bei den Fachaufgaben sollten die Behörden für die Aufgaben des Inneren Dienstes regelmäßig Organisationsuntersuchungen, Aufgabenkritik und Personalbedarfsberechnungen veranlassen.
• Einrichtungen mit mehreren Standorten sollten grundsätzlich die Aufgaben des Inneren Dienstes organisatorisch bündeln. Ausnahmen sollten sie begründen und dokumentieren.
• Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sollten der Frage nachgehen, ob die Aufgaben des Inneren Dienstes in Eigenregie oder durch private Dienstleister zu erbringen sind. Hierbei sollten die Stellen grundsätzlich die Kapitalwertmethode anwenden.
• Extern vergebene Dienstleistungen des Inneren Dienstes sollten die Behörden regelmäßig, grundsätzlich aber nach fünf Jahren, im Wettbewerb ausschreiben. Dabei sollten sie auch den jeweiligen Leistungsumfang prüfen.
• Sämtliche Kosten für die externe Nutzung von Räumlichkeiten sollten die Stellen ermitteln und auf dieser Grundlage ein angemessenes Entgelt festlegen.
• Neue Steuerungsinstrumente wie Leistungsvergleiche, sollten die Behörden verstärkt dazu nutzen, um die Leistungen des Inneren Dienstes auf den Prüfstand zu stellen und weiter zu verbessern („Best Practice“).

Die Bundesministerien befürworten die Empfehlungen des Bundesrechnungshofes. Sie haben zugesagt, den Inneren Dienst in der mittelbaren Bundesverwaltung kontinuierlich zu überprüfen und zu verbessern. Dabei solle verstärkt IT genutzt werden, um den Service des Inneren Dienstes zu erweitern und schneller auf Kundenwünsche einzugehen.

Musterrechenzentrum im Bundesverwaltungsamt unwirtschaftlich (#18, S. 163)

Das Bundesverwaltungsamt baut sein Rechenzentrum zu einem „Musterrechenzentrum Green-IT“ aus. Es hat zuvor versäumt, kostengünstigere Alternativen zu untersuchen. Investitionen von fast 10 Mio. Euro waren unwirtschaftlich.

Das Kompetenzzentrum wurde im Jahr 2009 im Bundesverwaltungsamt eingerichtet. Seine zentrale Aufgabe besteht darin, der Bundesverwaltung als Multiplikator Wissen zur Energieeffizienz im IT-Bereich weiterzugeben… Zugleich sollte das Bundesverwaltungsamt sein Rechenzentrum bis zum Herbst 2011 zum Musterrechenzentrum ausbauen. Darin sollen Methoden und Modelle zur Energieeinsparung in Rechenzentren entwickelt und erprobt werden. Die Ergebnisse soll das Kompetenzzentrum an andere Bundesbehörden weitergeben.

Gegenüber dem Bundesrechnungshof gab das Bundesverwaltungsamt an, das Musterrechenzentrum sei erforderlich, weil der IT-Rat es bewilligt habe. Nutzen sowie Wirtschaftlichkeit sähe es als erwiesen an. Es entspräche zudem seinem Selbstverständnis, Erfahrungen möglichst aus erster Hand weiterzugeben. Für den Ausbau zum Musterrechenzentrum analysierte das Bundesverwaltungsamt die Gebäude- und IT-Effizienz seines Rechenzentrums und legte 17 Energiesparmaßnahmen fest. Ausweislich seiner Wirtschaftlichkeitsbetrachtung amortisieren sich die Investitionen von 9,7 Mio. Euro nicht.
Dem Bundesverwaltungsamt war bekannt, dass die Bundesverwaltung mehr als 100 Rechenzentren betrieb. Es ermittelte aber weder deren Energieverbrauch noch die bauliche und technische Ausgestaltung. Viele der vom Bundesverwaltungsamt vorgesehenen energiesparenden Maßnahmen hatten andere Rechenzentren der Bundesverwaltung bereits erfolgreich umgesetzt…
Im Hinblick auf das Musterrechenzentrum hat der Bundesrechnungshof hingegen kritisiert, dass das Bundesverwaltungsamt und das Bundesinnenministerium naheliegende Alternativen nicht in Betracht gezogen haben, obwohl das Musterrechenzentrum monetär unwirtschaftlich war… Das Kompetenzzentrum hätte auf vorhandenes Wissen aus Rechenzentren zugreifen und dies für andere nutzbar machen können. Sofern zu einzelnen energieeffizienten Technologien noch Erfahrungen fehlten, hätten diese für deutlich weniger als 9,7 Mio. Euro in den vorhandenen Rechenzentren erprobt werden können. Daher hätte es eines gesonderten Musterrechenzentrums zur Optimierung anderer Rechenzentren nicht bedurft. […]

Der Hinweis des Bundesinnenministeriums, die Wirtschaftlichkeit des Kompetenz- und des Musterrechenzentrums könnte erst nach Abschluss der Maßnahme beurteilt werden, geht fehl. Da schon die Vorkalkulation die Wirtschaftlichkeit nicht nachwies und naheliegende Alternativen zur Erreichung des Ziels unbeachtet blieben, hätte die Entscheidung für das Musterrechenzentrum nicht getroffen werden dürfen.

Bundesagentur für Arbeit beendet unwirtschaftliche Bereitstellung von Geschäftswagen für Fach- und Führungskräfte (#32, S. 202)

Die Bundesagentur für Arbeit stellte in einem Modellversuch Fach- und Führungskräften Geschäftswagen zur dienstlichen und privaten Nutzung zur Verfügung. Der Bundesrechnungshof kam zu dem Ergebnis, dass der Einsatz der Geschäftswagen unwirtschaftlich war.

Der Bundesrechnungshof untersuchte mit Unterstützung des Prüfungsamtes des Bundes Berlin den Modellversuch. Dabei stellte er fest, dass die Bundesagentur die Wirtschaftlichkeit des Modellversuchs nicht belegen konnte. So hatte sie nicht alle Kosten und Alternativen erfasst und gegeneinander abgewogen. Beispielsweise hatte sie den Personalaufwand für die Verwaltung der Geschäftswagen sowie zusätzliche Versicherungskosten und Reisekosten für andere Verkehrsmittel nicht berücksichtigt. Die Bundesagentur beschaffte für rund 35 000 Euro elektronische Fahrtenbücher, ohne zuvor die Anforderungen zu definieren und in einer Leistungsbeschreibung zu konkretisieren. Sie führte weder eine Wirtschaftlichkeitsberechnung durch noch prüfte sie Alternativen. Die elektronischen Fahrtenbücher waren mit der von der Bundesagentur genutzten IT nicht kompatibel und konnten dienstliche und private Fahrten nicht manipulationssicher erfassen.

Der Bundesrechnungshof hat die Bundesagentur aufgefordert, die Wirtschaftlichkeit des Modellversuches anhand seiner Hinweise zu überprüfen und empfohlen, für die Wirtschaftlichkeitsberechnung die Kapitalwertmethode einzusetzen. Wesentlicher Vorteil der Kapitalwertmethode gegenüber statischen Verfahren ist, dass sie die unterschiedlichen Zeitpunkte der Zahlungsströme innerhalb des Betrachtungszeitraumes berücksichtigt.

Der Bundesrechnungshof hat ferner kritisiert, dass die Bundesagentur vor der Beschaffung der elektronischen Fahrtenbücher die Anforderungen hätte definieren und in einer Leistungsbeschreibung konkretisieren müssen. Hierdurch hätte sie den Kauf untauglicher Fahrtenbücher verhindern können.

Die Bundesagentur ist den Empfehlungen des Bundesrechnungshofes gefolgt.